中國大中城市汽車保有量在過去的十幾年呈爆炸性增長，居民飽受堵車、空氣污染的困擾。至2012 年8月，中國的三個一線城市——北京、上海、廣州都對新增小客車實施了總量控制政策(下稱“汽車總量控制”)，即政府每月通過向社會發(fā)放一定數(shù)量的車牌來 控制新增加的小客車數(shù)量。
三個城市的總量控制方案在每月發(fā)放的車牌數(shù)量、參與競爭牌照的個人資格、是否給予節(jié)能汽車特殊考慮等方面存在諸 多差異，但最重要的區(qū)別在于牌照發(fā)放方式的不同，上海市通過公開拍賣來發(fā)放牌照額度；北京市采用搖號抽簽的方式，搖中的申請者免費(fèi)獲得車牌；去年開始實施 的廣州市則搖號和拍賣并用，每月一萬個牌照按6∶4的比例分配給這兩種方式，因此可以看作是上海和北京方案的混合。
開車上路造成道路擁 堵、尾氣排放導(dǎo)致空氣污染，這種由他人或社會大眾而非行為者自身承擔(dān)的負(fù)面影響在經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為“外部性”?！巴獠啃浴贝嬖谑鞘袌鍪ъ`的表現(xiàn)之一，需要政府 介入來減少“外部性”。因此，通過公共政策干預(yù)人們開車出行乃至擁有汽車，具有充分的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。北上廣三市各自采用不同的汽車總量控制政策，給我們提供 了一個有意思的案例。
三地政策分析
評價一項公共政策的得失不外乎效率與公平兩個標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家說的效率是指資源配置的優(yōu)化程度，也可以概括成一句話，即“價高者得”。
與效率不同，公平是個見仁見智的概念。有些人認(rèn)為，公平是每個人有相同的成功機(jī)會，另一些人則會認(rèn)為只有大家的結(jié)果一致才公平。
上海采用的是一種以效率為導(dǎo)向的車牌分配方案，北京的方案更關(guān)注分配的公平性，而廣州方案則試圖在效率與公平之間取得某種平衡。
因 為效率概念的確定性和公平涵義的不確定性，經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究效率問題要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于公平問題，研究多了自然喜歡上了研究對象。如果你問100位經(jīng)濟(jì)學(xué)家哪個城市的 方案更好，可能90%會選擇上海。例如，最近清華大學(xué)的李稻葵教授在微博中旗幟鮮明地說“北京機(jī)動車搖號的基本理念錯誤”，因為小轎車不是類似自 行車的生活基本品，是“高端品”，所以“應(yīng)該按照市場原則，即價格機(jī)制，分配”。同時，他肯定了“上海的方法大方向很好”，只是技術(shù)上需要改進(jìn)。
李 教授這一說法引出幾個問題。首先，怎樣判定一件物品是生活基本品還是“高端品”？自行車曾經(jīng)是一代人的“大三件”，而今天，隨著城市的不斷擴(kuò)大和市區(qū)房價 的猛漲，汽車成為許多收入并不算高的上班族必備的交通工具，汽車的價格也有低至三五萬元的，相對收入而言，可能還不如當(dāng)年的自行車。其次，當(dāng)按照市場原則 分配導(dǎo)致物品價格超出了最需要的人群的承受力，即該物品落入這些人的可選擇范圍之外，這樣取得的“經(jīng)濟(jì)效率”可能要被打上個大問號。
最 后，當(dāng)代表開車上路權(quán)利的車牌由出價最高者獲得時，一種可能是拿到車牌的人的收入水平要高于所有競拍者(或是搖號中簽者)的平均水平，他們購買大排量汽車 的可能性要比其他人大，這些車開上路會造成更嚴(yán)重的空氣污染；另一種拍得車牌的人是有一定經(jīng)濟(jì)實力且比其他競拍者更需要汽車的人，他們的出行次數(shù)和距離很 可能要高于競拍者的平均水平，因此會帶來更多的擁堵和污染?？傊?，就代表上路權(quán)利的車牌這個具體物品而言，價格機(jī)制遴選出的消費(fèi)者具有一些不同于普通消費(fèi) 者的特征，這些特征意味著他們的開車出行行為會帶來更大的外部性，從而抵消一部分運(yùn)用價格機(jī)制所增加的效率。當(dāng)存在外部性時，“價高者得”未必最大化經(jīng)濟(jì) 效率。
北京的車牌搖號并免費(fèi)發(fā)放的方式最受人詬病之處恐怕是迫切需要開車的人卻因運(yùn)氣“不夠”遲遲拿不到車牌，隨著中簽比率的進(jìn)一步下 降，這種批評會越演越烈。的確，當(dāng)車牌成為一種稀缺資源時，這種人人機(jī)會均等的分配方式會帶來一部分效率損失。筆者認(rèn)為，可以通過采取一些改進(jìn)措施擠出開 車需求不迫切的搖號參與者，提高需求強(qiáng)烈的居民的中簽率，從而大幅增加政策的經(jīng)濟(jì)效率。
目前，搖號中簽的居民被要求在六個月內(nèi)購買車輛， 過期不買則獲得的名額作廢，除此之外卻無其他損失。這群讓手里名額作廢的人中，有些是因為搖到號后卻無法買上車的，如想買的車型斷貨；也有人買車意向不明 確，拿著號考量了一段時間后還是決定不買；第三種是故意為之者，他們可能是環(huán)保愛好者，也可能是已經(jīng)開上車的人的親戚朋友(名下有車的不能參加搖號)，他 們希望憑一己之力減少新車加入已經(jīng)擁擠不堪的車流。如果我們假定每月汽車增加量的設(shè)定具有合理性，那么這種對抗性行為應(yīng)被消除。我們可以要求每位參加搖號 的人繳納一定數(shù)額的“誠意金”，這筆錢可抵扣車價；但如果中簽卻未及時購車，誠意金將被沒收。這一措施將增大買車意向不堅定或有意減少上路新車的人的搖號 成本，引導(dǎo)他們推遲參加或退出搖號，從而提高真正需要開車的人的中簽率。
在任意一個月份中，所有參加搖號的人的中簽概率是相同的。然而， 有人可能“屢搖不中”，已經(jīng)等候了數(shù)年之久，而有些人則可能因為剛產(chǎn)生開車需求或剛符合搖號資格而新加入到搖號隊伍中。我們可以合理地假設(shè)，滿足長期存在 的需求比滿足近期產(chǎn)生的需求能實現(xiàn)更多的個體效用和社會福利，那么將中簽率設(shè)成參加搖號時間長短的遞增函數(shù)——即中簽的概率隨參加搖號的歷史而增加——將 會增進(jìn)分配政策的經(jīng)濟(jì)效率。
其實，當(dāng)市場力量足夠強(qiáng)大時，就會有促進(jìn)效率的安排出現(xiàn)。據(jù)說，北京的汽車長期租賃市場發(fā)展迅速，運(yùn)氣不佳的 搖號者可以花些錢從這個渠道獲得開車上路的權(quán)利。這種情況下，有限數(shù)量的車牌所附帶的經(jīng)濟(jì)價值由出租汽車(及車牌)的私人或公司收獲，整個社會的福利也得 到改進(jìn)。車牌拍賣的不同之處是這些價值變成政府的收益。孰優(yōu)孰劣？這不是個容易回答的問題，很大程度上取決于公共資金的利用效率。
廣州市 似乎是吸取了上述兩個城市的經(jīng)驗教訓(xùn)，采取搖號、拍賣并行的混合型分配方案，居民根據(jù)自己的需求、收入等情況選擇競拍或搖號，競拍未得者還可以參加同月的 搖號?！皬V州市中小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)”網(wǎng)公布的2013年8月的結(jié)果顯示：車牌平均拍賣價格在25000元人民幣左右，個人普通車搖號的中簽率大 概是35∶1。由于各城市的需求和車牌供給量的不同，很難將廣州的價格和中簽率拿來與北京、上海做直接比較。
值得注意的是，在預(yù)期價格不 超過30000元人民幣和中簽率30至40分之一的情況下，約7000人參加競拍，而參加搖號的人數(shù)多達(dá)16萬。廣州與上海兩市居民的收入水平相近，由此 可見，上海市八九萬元的車牌價格對其大多數(shù)居民來講是一個不小的壓力。如果上海像廣州那樣拿出一部分車牌通過搖號來分配，應(yīng)該會廣受歡迎。反觀北京，如果 一部分車牌用來拍賣，當(dāng)然可以滿足一部分高收入者的開車需求，某種程度上提高控制政策的經(jīng)濟(jì)效率。然而，在巨大的需求壓力下，如果用作拍賣的車牌過多，對 已經(jīng)偏低的中簽率無疑是雪上加霜。
如果說混合型的車牌分配方案較單一的分配方案更好的兼顧了公平與效率，除了廣州實行的模式，還有另一種 混合模式可以考慮：即通過拍賣從所有需求者中選出一部分，再實行搖號分配。具體方案可以是政府設(shè)置一個底價，出價高于底價的競拍者進(jìn)入搖號；或者政府通過 設(shè)定搖號中簽率來限定搖號人數(shù)，這個人數(shù)決定了拍賣的最低成交價格及入圍者。如果我們把廣州模式稱為“橫向混合”，那么這種分配模式就是“縱向混合”。隨 著北京市進(jìn)一步收緊車牌發(fā)放量，據(jù)說車牌發(fā)放方案改革正在醞釀，筆者認(rèn)為“縱向混合”模式值得考慮。
擁堵費(fèi)優(yōu)于限牌
我 們上面討論的都是在汽車總量控制政策給定的情況下，不同車牌分配方式的效率與公平問題。上海效率優(yōu)先的拍賣方案，除了犧牲公平之外，一大問題是拍賣產(chǎn)生的 車主會比搖號產(chǎn)生的車主帶來更多的擁堵和尾氣排放，從而抵消一部分效率；北京的搖號分配方案，在不失公平優(yōu)先的前提下，有不少可作改進(jìn)的空間；廣州的(橫 向)混合方案兼顧公平與效率，可能是最佳選擇，同時有另一種(縱向)混合模式可供借鑒。我們不免要問的是：總量控制政策本身的效率與公平如何呢？
首 先，總量控制政策帶來了兩方面的不平等：一是承認(rèn)政策實施前已有車牌者的權(quán)利，對未取得車牌的居民形成一種不公平。后者為了獲得同樣的行車權(quán)利，要付出額 外的成本。李稻葵教授在微博上提出的改革方案“已有牌號根據(jù)已經(jīng)使用年份，給予5到8年繼續(xù)使用權(quán)，到期參與拍號?！笔墙鉀Q這種不公的一個辦法。另外，也 可以考慮對持有牌照的居民征稅(政策實施后取得牌照的居民享受幾年免稅期)，增加持有車輛的成本，鼓勵不需要經(jīng)常開車的人放棄持有。其次，各地的總量控制 政策均規(guī)定只有本市戶口或居住一定年數(shù)以上的居民才有資格參加搖號或競拍。只有限定一個目標(biāo)人群，政策才有可執(zhí)行性，但這樣做加劇了對外來人口和外地車輛 的歧視。減緩汽車帶來的擁堵和空氣污染有許多政策選項，目前來看總量控制是出臺最快、推行最順利的政策，這可能與政策本身有利于本地有車居民、成本由相對 少數(shù)的新需求者和外地車主承擔(dān)有密切關(guān)系。
限制一個城市的汽車保有量，其目的是減緩城市擁堵和空氣污染問題，這點似無疑議。然而，造成擁 堵和污染的原因是行駛在路上的車輛的數(shù)量和行駛距離，它們和一個城市的汽車保有量有些關(guān)系，但卻不是那么緊密。例如，一個家庭本來需要兩輛車，丈夫和妻子 各開一輛去上班，由于總量控制政策目前只能擁有一輛車，那么最有可能的一個解決辦法是丈夫先開車送妻子上班，然后自己去上班?？偭靠刂瓶此茰p少了車輛數(shù)， 卻增加了每輛車的行駛時間和距離。因此控制汽車保有量很有可能費(fèi)了大力氣，但效果不彰，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看是低效率的政策。
既然造成擁堵和污 染的是車輛出行的次數(shù)和距離，針對這兩者的措施才是更有效的政策。提高汽油稅可以增加行車的成本，減少人們出行的次數(shù)和距離；特定區(qū)域征收“擁堵費(fèi)”或 “進(jìn)城費(fèi)”可以減少進(jìn)入該區(qū)域的車次，但可能會延長每個車次的行駛距離；提高停車費(fèi)可能也有類似的效果。除了這些手段之外，平衡大中小城市之間的各種資源 供給，從而促進(jìn)人口在不同城市之間的均衡分布，以及優(yōu)化城市的規(guī)劃布局，降低居民遠(yuǎn)距離出行的需求，方是解決大城市擁堵和污染問題的根本之策。
